关于中国碳市场建设和发展的若干思考
【摘要】中国已初步形成符合本土国情、切合本土实际、具有一定特色的碳市场，从制度形式到制度内容逐渐构建了符合实际的碳交易制度框架，培育了多层次、多主体的碳交易市场结构，取得了低成本降碳的实施效果。然而，目前我国碳市场缺乏明确的定位，缺乏统一的制度规范、强制措施和配套保障机制，尚未完全发挥市场融资功能。因此，应当明确不同发展阶段的目标定位，紧紧围绕不同阶段的定位来制定相应的政策和制度，并通过统筹各类碳市场发展，探索与其他市场的衔接协调，充分发挥碳市场的融资功能。
【关键词】中国碳市场；体系定位；法律保障；制度建设
【作者】
宾 晖：上海环境能源交易所副总经理，清华大学全球证券市场研究院学术委员；
张叶东：复旦大学环境资源与能源法研究中心研究员，博士研究生
本文刊载于《环境保护》杂志2022年第22期
党的二十大报告指出，要积极稳妥推进碳达峰碳中和（以下简称“双碳”），健全碳排放权市场交易制度[1]。碳市场是利用市场机制控制温室气体排放、降低全社会减排成本的重大制度创新，也是推动实现“双碳”目标的重要政策工具[2]。历经十余载，中国已初步建立起符合中国实际、具有一定特色的碳市场。然而，碳市场建设本身是一项复杂的系统工程，中国碳市场在建设和发展过程中也面临一些定位、制度和市场层面的问题，亟待发展完善。因此，明晰中国碳市场的定位，进一步健全碳市场交易制度体系，强化激励约束机制，有利于充分发挥碳市场政策工具的作用，服务、保障和促进“双碳”目标实现。笔者在总结中国碳市场运行特点的基础上，分析中国碳市场目前运行存在的问题，并有针对性地提出相关完善建议。
中国碳市场的运行特点
中国碳市场的建设从地方试点起步，从2011年国家发展改革委同意上海、北京、广东等7个省市开展碳排放权交易试点，到2021年7月16日全国碳市场上线交易[3]，中国碳市场经过十年发展，取得了积极进展[4]，具有以下特点。
初步构建了符合国情的碳交易制度框架
借鉴欧盟等国际碳市场相关经验，结合我国实际情况，全国碳市场和各试点碳市场逐步探索构建形成了符合中国实际的碳交易制度框架。
一是在制度形式上，形成了以法规为引领，以规章为支撑，以规范性文件、机构规则和管理规范为补充的多层级碳市场规则体系。从全国层面看，全国碳市场已初步形成以《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）这一部门规章为统领，以碳排放权登记、交易和结算等规范性文件为补充依据的碳交易规则体系。目前，《碳排放权交易管理暂行条例》已经列入国务院2022年度立法工作计划，意味着碳交易规则的位阶即将升级到行政法规层面。从地方层面看，7个碳交易试点地区相关政策法规最高效力等级不同，如北京和深圳出台了地方性法规，分别是《北京市人民代表大会常务委员会关于北京市在严格控制碳排放总量前提下开展碳排放权交易试点工作的决定》和《深圳经济特区碳排放管理若干规定》，为碳市场建设和运行提供了强有力的法律保障[5]；上海、广东、湖北等以政府规章的形式发布了相关管理办法。此外，试点碳市场主管部门也发布了针对特定问题的一系列规定、指南等规范性文件。
二是在制度内容上，构建了覆盖配额总量、分配、交易、核查、履约的核心管理制度[6]。具体包括以下5个制度：（1）配额总量制度。在摸排历史排放数据的基础上，确定各试点碳市场配额总量目标，各试点年度配额总量为0.5亿～2.65亿t。（2）配额分配制度。在总结各地碳市场配额分配的基础上，我国逐渐形成以免费为主，自愿拍卖为辅的配额分配方式，拍卖比例逐渐提高。以广东为例，在强制竞拍3%配额总量的规定遭遇适用困难后，当地政府取消了强制拍卖的规定，一年分4次进行拍卖，企业可以自主选择是否参与拍卖。（3）交易制度。中国目前的碳市场交易主体是以控排企业为主，投资机构为辅，同时容许个人有限参与，整体上表现出以履约为目的的特征[7]。以全国碳市场为例，目前交易主体全部为控排企业，第一个履约周期70%的交易量集中在履约截止日期前的一个月（2021年12月）。（4）核查制度。我国的碳核查制度是政府主导型，由政府制定标准和方法，并主要由政府购买服务或提供补贴的第三方机构进行核查检验。目前全国已有300多家第三方核查机构，积极支持碳排放数据核查核验工作。（5）履约制度。我国的履约制度以配额清缴为主，以国家核证自愿减排量（CCER）抵消清缴为辅。据统计，全国碳市场第一个履约周期约3400万tCCER被用于配额抵消清缴，为企业降低了配额清缴履约的经济负担。
初步培育了服务碳排放管理的碳交易市场
一是形成了从地方到国家的多层级碳交易市场体系。目前，中国碳市场已经初步形成了1个全国碳市场、8个地方配额市场和9个自愿减排市场的分布体系，碳交易市场体系初步形成。中国碳市场运行总体平稳，基本发挥了市场调控及资源配置功能，有效实现了市场导向与政府推动相结合，同时立足实际统筹推进，充分发挥试点碳市场的探索作用，使我国碳交易市场建设和发展具备了可持续性。
二是探索了多层次碳交易产品和多样化价值实现路径。各试点碳市场均高度重视加强碳市场创新和碳金融的发展及实践，探索形成了依托碳排放权的各类融资工具、交易工具及支持工具。以上海碳市场为例，自2014年起相继推出了碳配额及CCER的借碳、回购、质押、信托等业务，协助企业运用市场工具有效盘活碳资产超600万t，协助企业实现融资超7000万元。上海环境能源交易所与上海清算所合作推出的上海碳配额远期产品于2017年1月上线，目前累计成交量400多万t，累计成交额超1.5亿元。此外，部分试点还发挥地方特色，探索依托森林碳汇的生态产品价值实现路径，例如广东省龙川县碳汇造林项目将林业碳汇纳入碳交易，为生态产品价值实现提供市场路径，实现经济持续运行与生态环境保护的“双赢”。
三是循序渐进，鼓励多样化主体参与。自2013年各试点相继启动交易以来，试点市场覆盖了电力、钢铁、水泥等20多个行业近3000家重点排放单位。除重点排放单位外，各试点均纳入投资机构，多数试点还引入个人参与碳市场。据统计，约超1000家投资机构和10000个自然人参与了碳市场交易。多样化的交易需求对提高市场活跃度、促进交易市场发展起到了积极作用。截至2022年10月，试点省市碳市场累计配额成交量超5亿t，成交额超140亿元。
初步取得了保障低成本降碳的实施效果
从减排效果来看，中国碳市场的运行有效控制住了增量，排放强度明显下降，扭转了二氧化碳排放快速增长的态势[8]。从全国来看，根据生态环境部近日发布的《中国应对气候变化的政策与行动2022年度报告》，2021年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2020年降低3.8%，比2005年累计下降50.8%[9]。从地方试点来看，上海、湖北、广东等地的碳排放均得到有效控制。以深圳为例，数据显示，深圳市煤电碳排放强度在国内同类型机组领先水平的基础上进一步下降了2.5%，气电碳排放强度则大幅下降了8.9%，电力部门的整体碳排放强度下降了约10%。同期，碳排放交易体系管控的制造业企业平均碳排放强度由0.43tCO2/万元下降至0.29tCO2/万元，下降幅度为34.8%。
总结来看，尽管中国碳市场运行十年以来形成了具有一定特色的制度框架和市场体系，并在低成本减排方面取得初步成效，但是作为新生事物，中国碳市场仍将面临一系列挑战。接下来如何进一步推动中国碳市场高质量发展，成为紧迫而现实的问题。下面笔者将根据中国碳市场的上述特征，分析中国碳市场发展过程中需要克服的各种问题，并给出相应的对策建议。
中国碳市场存在的问题
定位层面
碳市场的核心功能是以市场机制（Trade）降低全社会减排成本，具体是通过“总量控制和交易（Cap and Trade）”机制，在控制温室气体排放总量（Cap）的同时，引导资金流向绿色低碳领域。当前，中国碳市场对总量控制的长期定位不够明确，各方对碳市场功能的认识也尚未统一，在一定程度上制约了碳市场的发展。
一是在碳市场是否应当成为实现总量控制的主要手段这一问题上，各方尚未形成共识。长期以来，环境治理主要依靠行政手段，虽然市场手段的作用逐渐被重视，但企业更多关注的是市场带来的经济效益。碳市场在中国起步时，地方试点希望通过碳市场推动金融发展，而又不想给排放企业带来过多压力影响发展，这个思路直接影响着碳市场的各项政策。如地方试点和全国碳市场也出台了专门的总量控制制度和方案，但这些制度和方案都是按年颁布，缺乏依据“双碳”目标制定的长期、具体的总量控制制度和方案。从实践来看，无论是在总量控制还是碳金融发展上，中国碳市场都没有取得很好的效果。碳市场发展必须以总量控制为基础和前提。同样，随着碳市场覆盖行业范围和主体越来越多，以及国外碳关税的征收，碳市场将逐渐成为总量控制的主要手段。
二是在碳市场是否向金融市场方向发展这一问题上，各方也尚未形成共识。碳市场必然向金融市场发展，碳价格信号和融资功能的发挥需要在碳金融市场中实现。在交易主体上，地方试点允许投资机构参与交易，部分试点允许个人参与。在金融服务创新上，地方试点也探索了回购、借碳、抵押等非标准化业务，但交易模式、衍生品等金融市场核心要素受当前政策影响，无法推动发展。投资机构进入全国碳市场的时间表仍不明确。目前，全国碳市场的年换手率不到2%，而国内试点碳市场也仅有5%左右的平均年换手率，均远低于一般证券市场的年换手率。
制度层面
一是立法位阶不高。目前碳市场在立法层面的规范严重缺失，由于缺乏高位阶立法，市场信心缺乏，难以形成强约束机制。从全国碳市场来看，目前由于缺乏高位阶立法，碳排放配额的计算标准尚未统一，进而影响实际配额的认定，可能为相关企业规避履约义务提供碳核算上的弹性空间。从地方碳市场来看，以北京和深圳为例，尽管两地人大分别出台碳交易试点决定，但是就碳排放总量控制和配额计算的内容较为简单，难以有效约束总量，进而导致市场信心缺乏、长远预期不足。此外，缺乏高位阶立法对碳排放配额和核证自愿减排量等碳交易标的的性质进行明确，也进一步影响了市场信息的反馈。
二是强制措施不够。由于缺乏足够的强制措施，相关主管部门执行力不强，惩处力度不足，惩治依据仍有缺位。全国碳市场现行位阶最高的《管理办法》能够设定的罚款数额、行政处罚种类比较有限，依据《管理办法》第三十九条，对于虚报、瞒报温室气体排放报告或者拒绝履行温室气体排放报告义务、未及时足额清缴碳排放配额等违规行为，最高罚款数额为3万元，处罚数额较少。目前仍然缺乏对交易主体的处罚规定，仅有少量数额的罚款对于企业来说违法成本较低，规章的罚则不足以起到有效震慑违法者的作用[10]。例如，2022年3月，生态环境部公布了4例碳排放报告数据弄虚作假的典型案例[11]，反映出碳市场容易出现数据造假、市场操纵和企业违约等方面的问题，需要做好制度完善，控制碳市场的运行风险。
三是配套保障不足。目前司法层面对碳资产认定尚未统一标准，司法部门也尚未明确配额查封、冻结、拍卖等相关司法处置程序，部门企业配额被法院查封冻结，可能影响企业正常的生产经营和清缴履约。此外，财政部2019年印发的《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》（财会〔2019〕22号）重点对会计科目进行明确，但碳交易是否需要缴纳增值税、发票如何流转等问题尚未明确，交易双方面临财税合规风险，交易意愿明显受挫。受国家相关监管要求制约，交易机制目前主要基于协议和单向交易，缺乏更为有效的竞价和双向撮合价格发现机制。
市场层面
一是交易主体、交易产品、交易模式较为单一，市场调节保护机制尚未建立，交易机制仍待完善。从全国碳市场来看，目前仅纳入发电行业的控排企业参与交易，尚未引入投资机构，履约成为了驱动配额交易的最主要因素，导致履约期交易活跃度远高于非履约期。从地方碳市场来看，虽然已经纳入投资机构，但是仍以咨询类投资机构为主，而基金类投资机构、证券类投资机构、投资银行等其他投资机构仍然较少。此外，受监管及政策的影响，全国和试点碳市场的交易产品金融化程度较低，交易模式较为保守，市场调节保护机制尚未建立，缺乏灵活弹性的交易与稳定机制。
二是交易目的以履约为主，流动性有待提升。多数企业尚未建立起适应碳交易体系的内部管理机制，在履约期前观望心态明显，交易意愿不强[12]；临近履约期，交易集中展开，活跃度在短时期内大幅提升。在全国碳市场中，大多数企业临近履约期前开展交易，与试点碳市场过去发生的情况类似，履约期和非履约期交易量相差巨大，全年交易严重不平衡，整体流动性有待提升。
三是市场结构分散，市场融资功能较弱。当前，在中国碳市场中，各类市场仍处于分割状态，即配额市场与项目减排量市场分割，现货市场与衍生品市场分割，国内市场与国际市场分割。由于各类碳市场分割，无法形成联动效应，交易流动性差，碳市场无法发挥价格信号作用，不能达到预期的市场功能，也不能有效地促进融资回购等活动[13]。从全国碳市场来看，第一个履约期于2021年年底结束后，交易逐渐低迷。当前碳市场缺乏回购融资工具，碳质押抵押获得难以有效开展，市场流动性整体偏弱。从交易标的来看，国家核证自愿减排量（CCER）市场与全国碳市场的交易是分开进行的，阻碍碳市场进一步发挥市场融资功能，严重影响价格信号的效果。另外，CCER交易价格不公开，交易方式大多采用基于线下协议的大宗交易，导致CCER的交易价格难以反映市场变化情况。
中国碳市场的完善建议
结合不同发展阶段，确定碳市场功能和定位
碳市场的根本目的是总量控制，碳市场也必然向金融市场发展。围绕“双碳”目标，在碳达峰、碳中和的不同发展时期合理确定相应的碳市场功能和定位。
在碳达峰之前，碳市场重点服务于总量控制工作，积极发挥市场功能。碳市场需要进一步完善总量、分配等制度，依据碳达峰目标，完善市场要素，制定长期的总量控制目标方案和具体目标分解表。进一步扩大行业和主体范围，全国碳市场行业范围将尽快从电力行业扩大至钢铁、有色、化工、航空等其他重点排放单位，同时借鉴地方试点经验，将覆盖行业扩展到建筑等非工业行业。地方试点也积极探索引导新的行业进入碳市场。未来还应当加快完善交易制度，并进一步细化全国碳市场交易监管配套制度体系，登记机构和交易所依据各自职责范围出台相关管理细则。另外，还应尽快修订出台《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，确立自愿减排交易市场的基本管理制度和参与各方的权责，统筹碳排放权交易市场和自愿减排交易市场。
在碳达峰之后，在碳排放总量控制和下降的基础上，大力发展碳金融市场。在碳达峰之后，总量、分配、核查等各项基础制度逐渐完善，将为市场发展奠定良好基础。在此基础上，要重点推进碳金融市场的发展。各主管部门协调统一、形成共识，对标国内外证券市场和国际碳市场，加快推进交易主体、交易模式、交易产品等领域的创新。同时还应当建立市场调节保护机制，充分发挥碳市场的价格信号功能，保障碳金融市场平稳运行。重点研究和探索碳金融产品创新，借鉴证券、期货等金融市场的有益经验，初步构建碳金融市场交易制度框架，不断完善碳市场融资渠道，充分发挥碳市场融资功能，以市场功能加速推动总量目标的实现。
依据不同阶段定位，完善碳市场各项制度
一是完善总量制度和分配制度。在2030年之前，在总量制度方面，考虑将总量控制与强度控制相结合，对既有企业现有碳排放水平进行严格控制，争取实现排放存量的控制和减少；同时对新增项目和新上产能，以强度控制为主，在碳达峰过程中引导其向更高效、更低碳的生产方式转变。在分配方式方面，应当考虑在无偿分配为主的基础上，逐渐增加有偿分配，并以自愿拍卖为主、强制拍卖为辅。在2030年之后，总量制度应当逐渐过渡到以总量控制为主，对碳排放总量目标进行严格控制，并逐年降低碳排放总量控制目标，逐步减少存量。分配方式则应当全面制定严格的基准线，逐渐转向以有偿分配为主、无偿分配为辅，并以强制拍卖为主、自愿拍卖为辅。
二是完善交易市场制度。“十四五”期间，以培育完善市场要素功能为主。具体包括：（1）引入投资机构入市交易。在满足监管要求的前提下，推动交易主体以重点排放单位为主向重点排放单位与投资机构共同参与交易的市场格局转变，形成多层次市场结构；逐步纳入符合要求的投资机构，积极争取金融监管部门支持，引入金融机构参与碳市场；考虑个人对碳市场的认识不足和较低的风险承受能力，建议审慎引入个人参与。（2）推动碳远期等衍生产品开发。在碳排放配额现货交易稳定运行的基础上，进一步丰富交易产品，推动金融市场与碳市场的合作与联动发展，促进以碳排放配额现货为基础的各类场外和场内衍生产品创新。（3）碳价格指数陆续开发与完善。在复旦碳价指数、碳中和指数等碳价格指数的基础上，陆续开发与完善碳价格指数，不断丰富指数覆盖的交易品种范围，进一步反映碳市场各交易品特定时期价格水平的变化方向、趋势和程度。（4）碳金融服务产品探索。探索基于碳排放配额的抵质押业务，丰富碳市场配额内涵，探索涉碳新型绿色信贷产品和融资贷款模式。（5）交易制度从单向竞价向双向竞价突破。在满足监管要求的前提下，推动交易方式由现有的协议、单向为主向竞价、双向交易转变，进一步优化交易模式，提升交易效率，促进价格发现。
“十五五”期间及以后，大力发展碳金融市场，对标国内证券市场以及国际碳市场。具体包括：（1）个人进入碳市场参与交易。在条件成熟时引入符合要求的个人参与交易，加强宣传引导和技能培育，提升个人碳交易参与能力。（2）增加碳期货等其他衍生品。推动碳金融产品由非标的碳远期等衍生品向标准化碳期货转变，完善期货市场风险管理体系，充分发挥碳衍生品价格发现、风险管理等市场功能。（3）完善碳指数，并将碳指数应用至国际化场景。针对国际主流碳市场的新品种，研发推出对应的碳价格指数，不断丰富碳指数覆盖范围，提升碳指数的国际影响力。（4）探索引入做市商制度。探索引入碳市场做市商机制，通过做市商不断提供买卖报价，提高流动性，促进潜在交易意愿达成，增强市场吸引力。同时，做市商制度也有助于价格发现，稳定市场，促进市场平衡运行。
三是完善综合监管制度和司法保障机制。2030年之前，碳市场将以未来即将出台的《碳排放权交易管理条例》为高阶法，以《碳排放权交易管理办法》等规章为基础，以相关规范性文件为配套，在此基础上，完善碳排放数据报送、核查等程序规范，明晰各类参与主体的职权与责任，并构建主管部门、交易所和金融机构多方共治的完整监督体系，助力碳排放如期达到峰值。2030年之后，碳市场将以碳交易法律为高阶法，明确各类交易标的的法律属性和交易行为的法律性质，同时确定各参与主体的职权与责任，完善违约处罚约束机制，促进碳中和目标早日实现。
统筹各类碳市场发展，探索碳市场与其他市场的衔接协调
一是统筹协调全国与地方碳市场的关系。未来应当以全国统一碳市场建设为核心目标，依托公共资源交易平台，壮大全国碳市场，加快全国碳配额市场和自愿减排市场的整合，推动构建完整的现货产品体系，在全国碳排放配额的基础上，尽快规划将国家核证自愿减排量等集中统一到全国碳排放权交易平台[14]。同时由地方碳市场为全国碳市场做好先行先试，依托地方碳市场的建设经验，全力配合做好全国碳市场发展的相关服务保障，推动全国市场对地方市场、碳减排市场的吸收、联动和融合，实现全国碳市场平台的功能集聚，打造多层次复合型碳市场格局。
二是尝试中国与国际碳市场的链接机制。在2030年碳达峰之前，可以从自愿减排市场开始尝试与国际上的其他碳市场进行对接合作，逐步探索国内碳交易机制与国际碳交易机制的接轨与合作。在2030年碳达峰之后，可以在配额市场上也开展一些国际碳交易机制的对接尝试，加强国内碳市场与国际碳市场的链接[15]，进一步扩大市场规模，稳定供求关系，形成服务全球应对气候变化行动的中国方案。
三是大力发展生态产品碳市场。应当充分利用中国碳市场的良好基础，借鉴碳市场的成果经验，实现碳减排生态价值，推动生态产品价值实现机制的创新。同时还应当科学合理合规地推动生态产品价值实现，做好碳市场的风险控制工作。进一步推动建立碳汇等各类生态产品价值实现机制，将生态产品所蕴含的内在价值转化为经济价值，激励市场主体更好地保护生态环境，提供更加优质的生态产品，从而提高森林、草原、农田、海洋等碳汇能力和水平，帮助实现碳中和目标。
四是探索用能权市场与碳市场的衔接协调。未来，应当注意用能权市场与碳市场在交易主体范围上不要重叠，要清晰划分两个市场的边界。同时两个市场的价格要相互协调，应当在有效保障能源安全供应的前提下，结合实现碳达峰碳中和工作任务，有序推进用能权市场建设，促进用能权市场化交易，充分发挥市场机制在用能权市场中的作用，完善定价机制，加强碳交易与用能权交易的衔接协调，覆盖碳市场难以触及的企业，以增强其减排意识，以市场手段激励和促进企业有序减排。
结语
中国碳市场是以市场手段应对气候变化、积极参与全球治理的中国方案。经过十余年的实践，中国碳市场形成了符合中国实际且行之有效的减排机制。尽管中国碳市场仍然在定位层面、制度层面和市场层面存在一些问题，但是未来我国只要坚持立足本土实际，结合地方试点经验，并借鉴国外有益经验，从发展定位、制度调整和市场扩容等方面不断完善碳市场，便可以促进碳市场高质量发展，为经济社会发展持续注入动能。
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- 关键词: 碳中和
