清洁取暖改造路径规定死板 "宜煤则煤、宜柴则柴"难落实
5月6日，中央第二生态环保督察组点名批评山西太原市迎泽区、吕梁市岚县等地以大气污染防治为名，不分青红皂白地禁煤，影响群众温暖过冬；去年12月，一则“河北拘留曲阳烧煤用户”的消息引发热议......对于推进北方地区农村清洁取暖，国家相关部门虽然提出了“宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热”的原则，但回顾刚刚过去的这个看似平稳度过取暖季，个别地区一刀切“禁煤”的极端事件还时有发生。究其原因，是“煤改电”“煤改气”政策背景下农村清洁取暖因地制宜落实难。
基层政府压力山大 “一刀切”实属无奈
我国地域辽阔，农村地区发展不平衡，导致“煤改电”“煤改气”在一些地方不具备实施的基础条件，而地方政府在任务指标和进度要求的双重压力之下，被迫采取“一刀切”的方式开展项目实施，时间紧、任务重、资金紧张成为基层政府推进清洁取暖面临的“三座大山。
山西省某县的一位负责人谈起当地的清洁取暖时表示，该县从2017年7月开始推进清洁取暖，由于时间紧，任务重，缺乏实地调研和有效评估，在准备不充分的情况下仓促推进，出现气源短缺问题，使得已经拆除燃煤炉具的用户无法正常取暖。本想为老百姓办好事，实现温暖过冬，结果却适得其反。市里定的任务是到2021年平原地区要实现100%清洁取暖，全县9万户的任务，目前只完成了3万户，剩下的6万户压力很大。
▲某地架空的天然气管道与电线交叉并行，安全隐患大
资金问题也是压力之一。山西某市目前主要依靠政府补贴推进“煤改电”“煤改气”，按照规划，全市需改造约74万户，2017年改造完成12.8万户。如果要完成所有的清洁取暖改造任务，还需要投入资金80亿元，除去中央及省财政补贴的约20亿元，还存在60亿元的资金缺口。而该市2017年公共财政可支配收入尚不足10亿元。
虽然基层政府对于民众的取暖需求比较了解，但通常不参与省市的清洁取暖规划，可选择技术路径范围有限，对于“煤改电”“煤改气”与农村实际脱钩的问题也没有解决办法。项目实施迫不得已只能以完成任务为目的，脱离‘宜’字。
煤改气煤改电 农民直呼用不起
地方政府叫苦的同时，农户也反映“用不起”。在补贴力度最大的北京地区，“煤改气”成效显著，但据了解，“用气太贵”是煤改气后村民的第一感受。有村民算账，以前7000块买一车煤能烧三年，屋里还暖和，现在同样的钱烧气一年就没了，还舍不得烧那么热。
▲某地弃用的天然气壁挂炉
中国农村能源行业协会在河北、山东等地调研时发现，大部分农户表示，烧煤取暖，每个采暖季只需2000元左右，但改为燃气壁挂炉后，即使政府有补贴，自己仍然需要掏4000元左右，比原来燃煤采暖高出一倍。有的村民为了节省燃气费，电暖气、电热毯齐上阵，这种场景让煤改气有点尴尬，严重背离了煤改气的初衷。
农民收入相对较低，但采暖费用甚至比周边城市还高。而由于运行费用高，农户难以承受更直接影响到农村“煤改电”“煤改气”是否可持续。实际上北方地区农村清洁取暖是否可持续已演变成地方财政投资补贴是否可承受，从而成为推进农村清洁取暖的根本问题。
更多的用户和和业内专家担心取消补贴以后用户的承受能力。在有补贴的情况下，“煤改电”“煤改气”采暖设施实际使用率并不高，用户普遍经济上仍然难以承受，“双替代”补贴政策的执行期限为3年，下一步补贴政策和时限尚未明确，“断补”之后，如何应对返煤风险？这些不确定性使得政府、企业、用户在清洁取暖工作推进中存有顾虑。
立足实际，落实宜煤则煤 宜柴则柴
“一刀切”为什么屡屡出现？因地制宜为什么落实难？原因是基层政府在选择技术路线时没有决策权，只能被动接受上级的规划与设计，清洁取暖方案又缺乏可行性论证，“政治任务”加之“环保压力”下，技术路径规定又过于死板，考核办法过于单一简单，导致因地制宜难，居民需求难，资金到位更难。
我国富煤贫油少气的能源禀赋，决定了今后相当长的时间内煤炭作为我国最丰富、最可靠、最经济的能源资源仍将是中国的主要能源。今年“煤炭清洁高效利用”再次被列入政府工作报告，“推进”意味着这项工作必须要做、必须完成。早在2018年6月，国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中就指出：坚持从实际出发，宜电则电、宜气则气、宜煤则煤、宜热则热，确保北方地区群众安全取暖过冬。对暂不具备清洁能源替代条件的山区，积极推广洁净煤。
政策明确了“宜”字当头是推进农村清洁取暖的基本原则，但由于“宜煤则煤”被定义为过渡性、兜底性措施，地方政府、企业和用户都对该技术路线持观望态度，洁净煤被边缘化，未发挥应有作用。比如中央环保督察组在批评山西省清洁取暖推进力度不足时就指出，山西省散煤煤质超标问题突出，直至2018年7月才部署设置民用洁净煤供应点。
近年来，国家相关部门发布了多项文件支持生物质清洁取暖。2017年4月，环保部印发的《高污染燃料目录》中将规范燃用的生物质固体成型燃料不再纳入高污染范畴。但部分地方政府还是将生物质清洁燃料视为高污染燃料，持不支持、不反对、不明确的态度，导致“宜柴则柴”因地制宜落实也很难。
▲生物质颗粒燃料配套专用炉具
前景不明，洁净煤和生物质取暖如何摆脱当前困境？界定清洁能源，应该只论排放，不问出身。立足农村实际，如何让用户既能改得起、用得起、用得好？大力推进、真正落实“宜煤则煤”“宜柴则柴”才是现实和明智的选择。
相关政府部门应建立以排放指标为核心的清洁取暖界定标准、评价体系和稳定的政策环境，将洁净煤配套节能环保炉具、生物质配套专用炉具在清洁取暖规划加以明确，减少洁净煤“过渡性”“兜底性”定义和生物质燃料是否是高污染燃料的界定问题给市场带来的不安全感，让基层政府敢于推广，企业及用户能够更加合理地安排生产、制定使用计划，真正落实宜煤则煤、宜柴则柴。
