超低能耗建筑既有政策与推广建议研究
超低能耗建筑既有政策与推广建议研究
张时聪 傅伊珺 徐伟
中国建筑科学研究院建筑环境与能源研究院
摘要 本文对2015-2019年7个省及自治区13个城市的28项超低能耗建筑激励政策进行汇总分析，将激励政策划分为流程支持类、间接经济效益类和直接经济效益类三类，包括明确规划目标、资金奖励、容积率奖励、用地保障、商品房价格上浮、科技支持与流程优化等15个具体措施。研究了既有激励政策的有效性和可复制性，对已经出台超低能耗建筑政策的城市提出加强第三方评估、规模化推广、迈向零能耗建筑等7项下一步发展政策建议；对于尚未出台超低能耗建筑政策的地区，按照经费是否充足、意愿是否强烈划分为4种城市类型并分别提出不同类型城市的潜在政策建议。
关键词：超低能耗建筑 政策分类 有效性分析 发展建议
感谢：研究得到美国能源基金会“超低/近零能耗建筑规模化推广研究”（G-1906-29811）项目支持，文中数据收集得到北京市住房城乡建设委邱样娥主任、河北省建筑科学研究院郝翠彩所长、山东省建筑科学研究院绿建院王昭院长、河南五方集团崔国游董事长的支持，在此表示特别感谢！
1. 超低能耗建筑发展概况
截止到2018年底，我国城乡建筑总量已达到620亿m2，建筑能耗约占社会总能耗的20%，并且将随着人们生活水平和对室内环境要求的提高持续攀升，因此建筑节能成为应对全球能源危机和实现绿色低碳与可持续发展的重要手段。不断降低建筑能耗、提升建筑能效和利用可再生能源、推动建筑迈向超低能耗、近零能耗和零能耗始终是建筑节能领域的中长期发展目标，受到各界广泛关注和深入研究。我国在2011年与德国能源署开展“中国超低能耗建筑示范项目” 合作，首次借鉴德国Passive House被动房技术体系，成功建设了河北秦皇岛“在水一方”等符合我国国情的超低能耗建筑示范项目；2013年与美国合作开展了近零能耗、零能耗建筑节能技术的研究，建成中国建筑科学研究院近零能耗建筑示范工程；2017年，住建部建筑节能与绿色建筑“十三五”规划中首次明确提出大力发展超低能耗建筑；2019年，首部引导性建筑节能国家标准《近零能耗建筑技术标准》颁布，提出超低能耗、近零能耗和零能耗建筑的定义并规定室内环境参数与能效指标，为我国2025、2035和2050中长期建筑能效提升目标奠定理论基础。
截止2019年10月，我国在建及建成超低能耗建筑项目超过700万m2，其中大部分项目分布在北京市、河北省、河南省和山东省，这四个省市累计在建及建成超低能耗建筑示范项目164个，总面积567.02万m2。其中，北京超低能耗建筑示范项目共计32个，示范总面积66万m2；河北省建设超低能耗建筑67个，建筑面积316.62万m2，其中竣工22个项目共计55.52万m2，在建45个项目共计261.1万m2；河南省郑州市目前超低能耗建筑示范项目12个，总面积约为78.4万m2；山东省省级示范工程6批53个，总建筑面积达106万m2
2 超低能耗建筑既有政策研究
2.1 既有政策文件
激励政策对超低能耗建筑发展起到关键性推动作用，目前共有7个省及自治区和13个城市出台了28项政策文件。2015年江苏省海门市人民政府出台《市政府关于加快推进建筑产业现代化的实施意见》，首次明确规定超低能耗建筑项目2017年完成比例5%、2020年完成比例10%的工作目标。2016年，北京市出台“推动超低能耗建筑发展行动计划”（2016-2018），提出三年内建设30万m2示范建筑目标；青岛市发布十三五建筑节能与绿色建筑发展规划，明确2020年超低能耗建筑100万m2发展目标。2017年北京市、河北省石家庄市、宁夏回族自治区和新疆乌鲁木齐市紧随其后，出台7项政策，明确各地区超低能耗建筑发展目标、资金使用和示范项目奖励与管理办法；2018年，河北省（石家庄、衡水、保定、承德）、河南省（郑州、焦作）、湖北省（宜昌市）和天津市分别出台了关于超低能耗建筑项目共12项政策，该年出台的政策和地区数量显著增多。2019年，河北省、河南省、青岛市进一步出台6项政策，完善各部门对超低能耗项目各环节的支持政策，进一步加快产业发展；山东省发布省人民政府令第323号《山东省绿色建筑促进办法》，规定县级以上人民政府应当安排绿色建筑与装配式建筑资金，用于超低能耗建筑。
2015-2019年超低能耗建筑项目的政策文件数量呈逐年上升趋势，2017-2018两年间发布数量显著增多。截止2019年5月，全国累计推出相关政策文件共28个，主要分布在寒冷地区，以河北、河南和山东省及各市出台政策数量最多。
图1 超低能耗政策2015-2019
图2 出台政策城市
2.2 具体政策措施
各激励文件将分别通过明确规划目标、资金奖励补贴、容积率奖励、用地保障、提前预售、商品房价格上浮、配套费用减免、科技支持与流程优化等15项具体措施对我国超低能耗建筑的发展起到关键性的推动作用。在各项激励方法中，资金奖补占比最大，其次分别是规划目标和容积率奖励。
图3 15项主要鼓励措施
2.3 政策分类
（1）流程支持类型政策。流程支持类型政策主要是针对于超低能耗建筑项目在规划、立项、施工、运营、后期评估、预售等流程方面的工作进行激励，为项目实施过程中进展顺利提供辅助支持，并无直接资金补助或间接经济奖励。首先政府通过明确的规划目标制定，使超低能耗建筑项目有长远的发展潜力，帮助支持立项；用地保障政策能够在开发商决定开展超低能耗建筑项目建设时确保足够且优先开发用地；科技支持政策能够在项目实施过程中解决技术难题，提升工程实施效率和技术水平，保证项目质量；流程优化政策使项目在交接、报批报建、审核等关键衔接过程更加高效顺畅，对项目整体进度有明显促进作用等等。综上，此类政策不具有直接经济利益，仅仅通过增强项目实施各项环节效率，一定程度上使项目进展更加顺利，激励力度较弱。
（2）间接经济效益政策。间接经济效益政策虽然没有直观的资金补助，但对项目给与一定的后期经济效益能，一定程度上使开发商和消费者得到经济利益。对建筑容积率奖励更能直接提高建筑规模，多维度推动超低能耗促进项目的实施；提前预售配合商品房价格上浮两个政策共同作用下，能够使项目资金尽快回笼，同时一定程度上增加开发商利润，对项目日后的营销起到积极推动作用；公积金奖励、绿色金融、税收优惠更是从消费者的角度出发，对购买超低能耗住房给与一定社会福利和贷款优惠保障等经济效益。综上，该类政策对于超低能耗项目配套设施完善和竣工后商品房销售的一系列过程起到有效推动作用，激励力度较高。
（3）直接资金奖励。直接资金奖励主要是对超低能耗项目工作进行直接经济激励：资金补贴能够最有效地提高项目关注度，提高开发商参与超低能耗建筑项目的积极性，进一步吸引更多开发商；配套费用减免和基金即征即退政策能够使配套设施尽快安装，从一定程度上促进超低能耗建筑项目的完善；综上，直接刺激型政策是由政府自上而下明确给出可观经济支持，一开始便使开发商看到直接利益，激发其兴趣，在项目实施过程中又由于明确规划和容积率奖励扩大项目规模，提升执行力度，因此该类型政策激励力度最高。
图4 激励政策分类
3 超低能耗建筑政策推广建议
3.1 已有政策地区建议
对于超低能耗建筑中长期发展而言，简化政策要求，减少执行摩擦、加强对既有示范项目的第三方设计评价、运行评价和后评估、推动从单体示范走向区域示范、从超低能耗迈向零能耗、加强消费者用户侧的绿色金融支持，都是未来的潜在政策发展方向，对已有超低能耗建筑政策地区下一步建议：
1．简化政策要求，减少执行摩擦，推动鼓励条款快速落地。目前如河北、河南等地方的政策提出了对容积率的奖励，但是在实际操作中存在着多部门参与，不易落实的情况，建议学习青岛、浙江的有关政策，采用简单易行的办法，对外保温增加部分明确不计入容积率，甚至可以整个保温层不计入容积率，便于政策落实。
2. 加强对既有示范项目的第三方设计评价、运行评价和后评估。设计评价应在施工图设计文件审查通过后进行，主要应包括项目技术方案、建筑能效指标计算报告、主要施工图。施工评价重点是评价建筑采取的施工管理与技术措施及有效性，应在建筑竣工验收前进行，主要评价材料应包括高性能节能标识产品合格证书、施工培训文件、专项施工方案、隐蔽工程记录和影像资料、建筑气密性测试报告等。通过运行评估对设计目标和施工效果进行复核，运行评估以一年为一个周期。通过对示范项目的设计、施工评价和运行后评估，关注总结执行中出现的问题，及时进一步出台政策细则或升级版支持政策。
3．研究出台超低能耗建筑规模化推广鼓励政策。超低能耗建筑社区或区域在建筑布置形式、区域能源系统形式、项目管理、高性能部品集体采购、精细化施工解决方案和组织管理等都会和单体建筑有不同，建议通过规模化推广鼓励政策支持引导其发展。同时，随着超低能耗建筑试点示范的影响力逐步显现，部分大型知名开发商已经计划在开发项目上进行大面积运用，如政府出台支持政策对激发大型开发商的积极性，特别是能够适当降低限售、限价，将会对超低能耗建筑规模化推广起到重要作用。
4．研究出台政府投资项目和部分地区强制性推广政策。地方政府示范项目可以先从政府投资类项目入手，这样更容易推动和考核，也更容易保证项目质量，更容易保证行业健康发展。对于特定地区、特殊新区，在试点示范效果明显时，建议研究出台强制性推广的政策和配套标准，积极引领超低能耗发展。
5．研究出台近零能耗、零能耗建筑鼓励政策。近零能耗建筑是超低能耗建筑的下一步发展方向，零能耗建筑是超低、近零能耗建筑发展的更高层次。超低能耗建筑目前并不要求使用可再生能源，而近零能耗建筑要求可再生能源利用率≥10%。零能耗建筑是在近零能耗建筑基础上，通过充分利用可再生能源，实现建筑用能与可再生能源产能的平衡，再生能源产能包括建筑本体及周边的可再生能源的产能量，建筑周边的可再生能源通常指区域内同一业主或物业公司所拥有或管理的区域，可将可再生能源发电通过专用输电线路输送至建筑使用。目前与零能耗建筑相关的支持政策覆盖清洁供暖、地源热泵、空气源热泵、太阳能光热、太阳能光电等单一政策，未来应以建筑整体达到零能耗为目标将分散推行的政策进行整合集成。
6．加强用户侧绿色金融激励举措。既有绿色金融政策主要为对房地产商的绿色信贷、第三方保险等支持和公积金奖励，公积金可贷额度在不超过住房公积金贷款最高额度且符合国家关于住房贷款首付比例政策的情况下上浮，但目前我国尚未出台针对超低能耗建筑的商业贷款优惠政策，如商业贷款利息的优惠比例可以如德国、瑞士等国较普通建筑有所优惠，也会对推动超低能耗建筑发展有促进作用。同时，超低能耗建筑的用户保险制度也可以极大打消消费者对宅交房后的实施效果存疑，对鼓励用户侧购买有重要作用。
3.2 未出台政策地区建议
对于目前还未出台针对超低能耗建筑项目政策的地区而言，选择出台合适的激励政策能够促进未来超低能耗建筑项目的良好发展。推行政策时，需结合各地政府部门财政情况、对超低能耗建筑的推广意愿、群众响应力度、政策执行难度等条件制定符合各地实际发展需求和能力的针对性政策。因此，分别按照各地政府部门财政情况和对超低能耗建筑的推广意愿，提出适用于不同地区的未来政策制定和推行建议，同类型政策优先级如图3-1中阶梯所示：
图5 未出台政策地区建议
图6中按照地方政府资金是否充沛和意愿是否强烈划分四个区间，各省市及地区可按照自身资金情况和是否超低能耗建筑项目发展意愿，选择对应的政策建议。
1. 资金充沛且意愿强烈（完整一体化政策包）。政府可以同时给予直接经济效益政策、间接经济效益和流程支持三种类型政策。直接经济效益政策能够引起开发商兴趣从而动员其参与超低能耗建筑项目的热情；在此基础上，间接经济效益能够进一步激励发开发商和消费者及用户，使其获得长远经济支持；流程支持则更从多角度使超低能耗建筑项目在立项、实施和预售，以及消费者的公积金奖励和贷款等过程中得到更大经济利益，从而促进超低能耗建筑项目进一步顺利推行。
2. 资金不足但意愿强烈（间接经济效益+流程支持政策包）。主要推行间接经济政策，一定程度上保证开发商和消费者的长远经济利益；同时给与完善的流程支持政策，确保超低能耗建筑项目在实施的过程中各环节都能够顺利进行。
3. 资金充沛但意愿不强（间接经济效益政策包）。推行一定的间接经济效益政策，给与开发商和消费者长远经济利益保障，一定程度上激发其项目参与兴趣，通过试点示范，逐步提升地方政府推动意愿，使政府鼓励资金逐步覆盖到超低能耗建筑领域。
4. 资金不足且意愿不强（流程支持政策包）。推行流程支持政策，在力所能及范围内逐渐推进超低能耗建筑项目顺利实施。
4 结论与展望
目前我国对超低能耗建筑的发展给予极大支持，7个省及自治区，共13个城市纷纷出台关于超低能耗建筑项目未来目标规划和奖励措施的政策共28项。通过对各地政策内容的分类和研究，得出以下结论：
1. 2015-2019年超低能耗建筑项目的政策文件数量呈现逐年上升趋势：2017-2018两年间发布数量显著增多， 2019年截止到5月20日累计出台28项，政策规定2020年全国范围内总建筑面积目标达1000万m2。河北、河南和山东省及各市政策数量最多，既有政策主要分布在寒冷地区。
2. 针对超低能耗建筑项目的激励政策主要涵盖明确发展目标、资金奖励补贴、容积率奖励、用地保障等15项内容，按照其激励模式和鼓励力度可分为流程支持类、间接经济效益类和直接经济效益类三类。
3.对已有政策地区给出未来政策推广路线和执行建议：简化政策要求，减少执行摩擦，推动鼓励条款快速落地，加强对既有示范项目的第三方设计评价、运行评价和后评估，研究出台超低能耗建筑规模化推广鼓励政策，研究出台部分地区强制性推广政策，研究出台近零能耗、零能耗建筑鼓励政策，加强用户侧绿色金融激励举措。
4. 按照各地政府部门财政情况和对超低能耗建筑的推广意愿，提出不同基础的城市未来超低能耗建筑政策制定和推行建议：（1）资金充沛且意愿强烈：同时给与三种类型政策；（2）资金不足但意愿强烈：间接经济效益政策为主，流程支持政策为辅；（3）资金充沛但意愿不强：间接经济效益政策；（4）资金不足且意愿不强：给与流程支持政策。
